¿Marchitar o florecer? La función pública ante el reto de su descapitalización por el envejecimiento de las plantillas

Por: Mikel Gorriti Bontigui/Rafael Jiménez Asensio
Publicado en: Novagob el 7 de noviembre de 2016

 

“Cuando uno actúa a corto plazo, paradójicamente, siempre llega tarde” (Javier Gomá)

 

El reto que se abre para la práctica totalidad de administraciones públicas en los próximos años como consecuencia del envejecimiento de plantillas y su correspondiente descapitalización, es sencillamente mayúsculo. La generación del baby boom (cuyo punto álgido fue 1964) ingresó en masa en la función pública en la década de los ochenta y noventa del siglo pasado, ocupa actualmente buena parte de los puestos o funciones estratégicas en tales administraciones, y en pocos años se jubilará, a veces por oleadas. Del acierto o desacierto en la resolución de este problema dependerá que la función pública recupere su prestigio perdido o se hunda de modo definitivo en la mediocridad y en la ineficiencia.

En un importante análisis que llevó a cabo en su día el Gobierno Vasco (Ver Plan de empleo: http://www.irekia.euskadi.eus/uploads/attachments/7333/plan_empleo.pdf?1454332206)), los datos del envejecimiento de plantillas en la Administración General del País Vasco son sencillamente demoledores. Si se mira al horizonte de 2030, en esa fecha se habrán jubilado el 68% del total de empleados públicos actualmente existentes. Pero si el foco se pone en los puestos de responsabilidad directiva o de mando, así como puestos cualificados ese porcentaje se eleva al 80%. Por tanto, en los próximos años dejarán la Administración Vasca la inmensa mayoría de las personas que ha sido referentes de criterio y destreza (M. Gorriti: “Análisis cognitivo de tareas: gestión del conocimiento en la Administración General del País Vasco”, Seminario sobre gestión del conocimiento intergeneracional, IVAP, Donostia, octubre 2016: http://www.ivap.euskadi.eus/evento/seminario-gestion-del-conocimiento-intergeneracional/r61-vedprest/es/).

 Estos datos tan impactantes,  con variantes puntuales, se repetirá en buena parte de las administraciones públicas. De los datos expuestos  se deriva con facilidad una profunda descapitalización del empleo público en los próximos catorce años, produciéndose además un sinfín de vacantes en empleos instrumentales, sobre los que se deberá plantear su tiene o no sentido su mantenimiento o se opta por una mayor tecnificación.

Lo que sí parece cierto es que, salvo el caso vasco citado y alguna otra experiencia puntual, este es un problema al que nadie parece querer enfrentarse, dado que, por lo común, se ignora u omite. Además, esta cuestión se ha visto agravada, sin duda, por una política de congelación de las ofertas de empleo público de mirada estrecha, que ha terminado por empujar más aun hacia arriba la media de edad de los empleados del sector público, que en muchos casos supera ya los 55 años o esta próxima a esa cifra. De seguirse dos o tres ejercicios presupuestarios más con esa congelación de ofertas de empleo público el problema puede adquirir tintes dramáticos.

Este reto al que se enfrentan la práctica totalidad de las Administraciones públicas tiene, simplificando mucho el problema, dos rutas para enfrentarse al mismo. La primera es la “ruta fácil o rápida”, que consiste en hacer las cosas como siempre; es decir, sin planificación, sin previsión, improvisadamente y atendiendo a las compulsiones o necesidades imperiosas del momento: convocar pruebas selectivas masivas cuando ello sea necesario e ir cubriendo “los huecos” que deja el saber experto o la intuición madura por medios tradicionales (comisiones de servicios, concursos o sistemas de libre designación), pues los nuevos funcionarios “ya irán aprendiendo” con el paso de los años. Quien opte por esa solución, está condenando consciente o inconscientemente a que su organización se vaya apagando y hacerla cada día que pase más inservible para las necesidades del futuro.

La segunda es la “ruta difícil o lenta”, siempre más segura, que exige diagnosticar adecuadamente el problema en el marco de un plan estratégico y adoptar medidas estructurales e institucionales que transformen la función pública, la renueven e introduzcan elementos propios de innovación, flexibilidad, creatividad  y adaptabilidad como ejes de su actuación, con la mirada puesta en los servicios públicos (misiones) que el sector público deberá prestar en los próximos veinticinco o treinta años (que también mutarán de forma importante). Ello exige repensar completamente la función ´pública y arbitrar medidas de transición para paliar esa “sangría cognitiva” que se va a producir en la alta función pública. Si se opta por esa vía, algunas de las medidas que, a nuestro juicio, se deben impulsar serían las siguientes:

Medidas de reforma institucional de la función pública para hacer frente al reto de la descapitalización. Cómo repensar radicalmente (“de raíz”) la función pública: 

La descapitalización de la función pública puede verse como un problema o también como una ventana de oportunidad. Dicho de otro modo: si no somos capaces de transformar la función pública en los próximos años, la institución se tornará inservible y  llegará a ser cuestionada por la propia ciudadanía.

Estas medidas de refundación institucional pasan, en primer lugar, por recuperar el ethos perdido de servicio público. Los valores, como señaló Gary Hamel, importan ahora más que nunca, especialmente en una función pública que ha olvidado casi por completo el fin de su existencia y el carácter de servicio público, que no se olvide es su única razón existencial.

En segundo lugar, se debe hacer un esfuerzo de invertir en todo aquello que comporta planificación estratégica y organización de la función pública, especialmente de la alta función pública (desarrollar un plan estratégico de recursos humanos alineado con las necesidades de la organización y que dé respuestas a tales problemas de pérdida de conocimiento; estructurar puestos directivos profesionales; definir un mapa de competencias de tales puestos que sea referente para su provisión; diseñar puestos de trabajo con monografías revisables periódicamente; reducir la presencia de los cuerpos y escalas de la alta función pública a la mínima expresión; agrupar por áreas funcionales los puestos de trabajo; optar claramente por la polivalencia y la adaptabilidad; acotar la especialización a lo imprescindible; apostar por una tecnificación intensa y extensa de la función pública; superar la rigidez de las relaciones de puestos de trabajo con instrumentos de gestión más flexibles; etc.). Un correcto diseño organizativo debería ser presupuesto de cualquier reforma de la función pública. Quien no invierta en planificación y organización del empleo público está enterrando su propia función pública.

Sin ese nuevo modelo organizativo, la gestión de recursos humanos seguirá hipotecada por el viejo modelo y por un estilo ya periclitado, donde el imperio de las formas ahoga la gestión eficiente de los procesos y de las personas. Disponemos de una política de recursos humanos (allá donde existe) meramente “reactiva”, no es “proactiva”. Y con ese esquema de funcionamiento poco o nada se puede hacer.

No se puede seguir seleccionado en las décadas venideras igual que hasta ahora. El “material humano” –como decía Schumpeter- es distinto, la sociedad ha mutado radicalmente, la educación pretende asentarse en competencias no en conocimientos exclusivamente. Será difícil captar talento joven con un esquema de pruebas selectivas memorísticas propias del siglo XIX. Ese conocimiento no añade valor al sector público del futuro. Cabe impulsar una política de reclutamiento efectivo que de paso a una selección exigente y adaptada a las exigencias de las necesidades de la Administración, pues esta es la primera piedra para mejorar las cualificaciones profesionales de los altos funcionarios. Tampoco se pueden proveer los puestos de trabajo por unos sistemas y unos procesos que han mostrado ya todas sus limitaciones. Hay que caminar hacia sistemas ágiles, continuos y de acreditación periódica de competencias. La formación, en este proceso de renovación profunda de la función pública, debe jugar un papel estelar, pero como proceso obligatorio, evaluando con criterios de exigencia, discriminatorio y que garantice siempre y en todo caso la transferencia del conocimiento o las destrezas hacia el puesto de trabajo. A ello nos referimos en el siguiente apartado. La función pública está proporcionalmente bastante feminizada, sin embargo la mujer está lejos de desempeñar puestos de responsabilidad directiva o de jefatura, cuando las nuevas generaciones de mujeres universitarias están, por lo común, igual o, incluso, mejor preparadas que los hombres. Es necesario dar un papel protagonista a la mujer en los puestos críticos y de responsabilidad de las administraciones públicas del futuro. Medidas de discriminación positiva serán necesarias.

La evaluación del desempeño, la carrera profesional y la dirección pública profesional (fortalecer el liderazgo intermedio en las organizaciones) son las únicas vías para ofrecer una administración pública competitiva y con escenarios de desarrollo profesional (y, por tanto, estimulantes) a quienes ingresen en el sector público en los próximos quince años, que –no se olvide- pueden representar en algunos casos más del cincuenta por ciento de las actuales plantillas. Una renovación que no se puede hacer sobre las bases de un edificio en ruinas.

Medidas de gestión del conocimiento como consecuencia de la descapitalización. 

Son medias transitorias, pero de una importancia fuera de lo común. También son más concretas, pero su sentido real lo encuentran dentro de un replanteamiento de la función pública como institución que evite o palie su actual declive. Estas medidas se articulan en tres fases o momentos. Las tres fases que se proponen son una estructura secuencial necesaria en un contexto de solución ante el reto identificado. En caso de que no puedan llegar a las tres por dificultad técnica, formación o recursos, hagan la tercera, el Mentoring en un contexto de motivación y reconocimiento formal de aquellos/as que se jubilan. Veamos:

    • Gestión del conocimiento. En esta fase se pretende extraer el conocimiento de los que se jubilan (Análisis cognitivo de tareas). En realidad, se trata más que de conocimientos de los constituyentes de su intuición experta; aquello que los funcionarios seniors (por intuición experta o madura, asentada en unos conocimientos y en un saber hacer) hacen de modo casi inconsciente, rápido y bien. No sólo se refiere a conocimientos declarativos, sino principalmente a modelos, patrones, criterios y heurísticos que se activan ante estímulos reconocidos o reconocibles desde dicha experiencia. Las fases principales de esta “extracción” cumple con los verbos principales y secuenciales de la intuición experta: qué ven que otros no ven; qué información solicitan o buscan para diagnosticar; qué relaciones causales establecen desde su marco de referencia (de modelos, patrones; heurísticos; algoritmos…, etc.), cómo visualizan una acción y predicen sus efectos, qué decisiones toman a la hora de actuar. Lo que se busca en esta fase es entender cómo los expertos se enfrentan a la incertidumbre y deciden actuar. Este el objetivo final. Se suele acotar la experiencia en 4 ó 5 procesos básicos y sobre ellos se entrevista al/la experto/a.

 

    • Formación. La fase anterior produce un informe cuyo objetivo principal es identificar los contenidos y objetivos formativos de un curso de formación que solvente o minimice la descapitalización que inevitablemente se va a producir. El destinatario de dicho informe es la institución encargada de la formación de funcionarios/as. Es muy importante dejar claro que la principal actividad de esta fase es el “diseño instruccional”: la secuencia pedagógica, los recursos didácticos y los docentes necesarios para conseguir los fines formativos. También la agrupación por “familias” de los puestos a cubrir con criterios de homogeneidad básica en los necesarios “traslados” de criterios y destrezas. A  este respecto, los expertos/as pueden ser necesarios pero como asesores, no como pedagogos ya que en dicho diseño hay técnica. Este rol dista bastante de la clásica concepción actual de los institutos o escuelas de formación de funcionarios, muchos de ellos dedicados a la gestión de profesores, horarios y aulas. Los expertos que se jubilan pueden ser profesorado pero una vez realizado el diseño pedagógico por parte de institución. El punto crítico es, sin duda, este: cómo arbitrar y con qué secuencia programas formativos basados en las entrevistas previas que agrupen aquellos puestos críticos llamados a cambiar de titular en un plazo de tiempo. También es bueno que los/as expertas sean profesores por el reconocimiento que implica. Como dice Edward de Bono, “las personas de edad cuentan con una sabiduría y experiencia que los más jóvenes aún no han adquirido” (La revolución positiva, Paidós Empresa; 1994). También ello se produce en las organizaciones públicas.

 

  • Mentoring. Esta fase es la clásica de tutoría sobre curso superado (o, incluso, se puede hacer como parte del programa formativo), ya que la fase anterior implica la constatación de los criterios de éxito de los procesos comentados y que han acotado el saber hacer del puesto o área de conocimiento que se deja. Hay, sin duda, muchas teorías del Mentoring; también hay, justo es reconocerlo, gente más docta que nosotros para esto. Conceptos como el contrato relevo o el acompañamiento de los funcionarios en la realización de los procesos básicos son cercanos a esta fase. Debe considerarse como fase de práctica con naturaleza selectiva y, posiblemente, ya muy focalizada con la persona que va a realizar esas funciones en el futuro, lo que requiere adaptar los marcos normativos en materia de provisión de puestos para admitir tales circunstancias. Este hecho y la propia selección de los funcionarios que puedan hacer el curso son limitaciones muy probables para administraciones más centradas en la gestión reactiva de personal que en la planificación de sus recursos humanos; en la gestión, motivación y planificación de sus empleados públicos. Pero este es uno de los grandes retos de futuro para una transferencia ordenada de ese “saber hacer” que evite la pérdida evidente de recursos por parte del sector público y una peor prestación de servicios a la ciudadanía.

Depende de cómo se hagan estos procesos y de qué manera se inserten en un proceso de renovación de la función pública, los resultados serán unos y otros. Habrá algunas administraciones públicas que opten por renovarse (lo que puede conllevar un florecimiento de la institución) y otras por el mero continuismo (lo que les conducirá con toda seguridad a que su empleo público marchite de modo definitivo). Cada entidad será, en fin, responsable de su futuro y de su renacer o declive. Harán falta, además, cambios normativos, pero la esencia de las respuestas al problema expuesto no están solo allí: dependen de cada nivel de gobierno y de los responsables político-técnicos, también de la posición que adopten frente a este problema los sindicatos del sector público. En las manos de una política, por lo común ausente hacia estos temas, está parte de la solución. La otra parte de solución está en los funcionarios cualificados y en las unidades de recursos humanos, que sean capaces de diseñar correctamente planes estratégicos y adoptar las medidas pertinentes. El Gobierno Vasco ha dado el primer paso. Esperemos que sirva de referencia, al menos por lo que al diagnóstico de la situación comporta. Tras un buen diagnóstico, lo esencial es arbitrar un conjunto razonable  de medidas, tanto estructurales como transitorias, que caminen decididamente hacia la construcción de un nuevo modelo renovado de función pública. No hay atajos ni puertas de atrás. O se hace en los próximos años o no se hará nunca. Hay mucho en juego.


[1] Este Post es un breve resumen de algunas ideas que se tratan de forma extensa en un Estudio que, con el mismo título, será difundido próximamente.